Entwicklungsstrategie
Detlef Müller-Mahn, Bonn
Wenn man Entwicklung allgemein als einen Prozess mit normativ begründeter Zielrichtung versteht, geben Entwicklungsstrategien den Weg an, über den das Ziel erreicht werden soll. Dementsprechend werden Entwicklungsstrategien stets durch eine negativ bewertete Ausgangslage, eine positive Zielsetzung und durch die vorhandenen Mittel für die erforderlichen Veränderungen bestimmt. Im engeren Sinne werden Entwicklungsstrategien als aufeinander abgestimmte entwicklungspolitische Maßnahmen verstanden, die aus dem analytischen Rahmen von Entwicklungstheorien abgeleitet werden und darauf ausgerichtet sind, konkrete entwicklungspolitische Ziele nachhaltig zu erreichen.
Entsprechend den unterschiedlichen normativen Grundlagen des Entwicklungsbegriffes lassen sich eine Vielzahl von Strategien unterscheiden. Gemeinsam ist ihnen allen, dass sie auf Verbesserungen innerhalb eines bestimmten Gegenstandsbereiches und/oder für eine bestimmte Zielgruppe ausgerichtet sind, und dass sie zur Überwindung der Unterentwicklung und ihrer Folgen beitragen wollen. Weil es aber in der Entwicklungstheorie unterschiedliche Auffassungen über die Ursachen von Unterentwicklung gibt, können auch die strategischen Schlussfolgerungen nicht einheitlich sein.
Projektstrategien und nationale Entwicklungsstrategien
Für eine erste Systematisierung können einerseits die unmittelbar praxisorientierten Projektstrategien und andererseits die übergeordneten, stärker auf die nationale Ebene zielenden Entwicklungsstrategien unterschieden werden:
a) Projektstrategien
Auf der Ebene der projektgebundenen Entwicklungszusammenarbeit lassen sich sektorale, sektorübergreifend-regionale und armutsorientierte Strategien unterscheiden. Zu den sektoralen Strategien gehören z.B. Ansätze zur Förderung der Agrarproduktion im Rahmen der Grünen Revolution; eine sektorübergreifende Strategie verfolgen die Programme der Ländlichen Regionalentwicklung und unmittelbar der Armutsbekämpfung dienen die Strategien der Grundbedürfnisbefriedigung, des Empowerments und vor allem der Hilfe zur Selbsthilfe. In der Praxis von Entwicklungsprojekten ist eine strenge Abgrenzung von Strategietypen kaum möglich, da häufig verschiedene Komponenten miteinander verbunden werden.
b) nationale Entwicklungsstrategien
Auf übergeordneter Ebene hat die Suche nach geeigneten Entwicklungsstrategien in den vergangenen Jahrzehnten verschiedene Phasen durchlaufen, die einerseits durch den wechselvollen Verlauf der Theoriedebatte und andererseits durch die Veränderungen der politischen, ökonomischen und sozialen Rahmenbedingungen beeinflusst wurden. Die ersten Formulierungen von Entwicklungsstrategien nach dem zweiten Weltkrieg basierten auf einem Vergleich von entwickelten und unterentwickelten Gesellschaften, um daraus entwicklungsrelevante Faktoren abzuleiten, die den Entwicklungsprozess begünstigten bzw. behinderten. Dabei stand bis Anfang der 1970er-Jahre das Wachstumsziel unbestritten im Vordergrund.
Wachstumsstrategien in Entwicklungsländern
Wachstumsstrategien setzen Entwicklung gleich mit wirtschaftlichem Wachstum, gemessen an der Zunahme der Gesamtleistung einer Volkswirtschaft (Bruttosozialprodukt, Bruttoinlandsprodukt) oder des Pro-Kopf-Einkommens. Diesen ökonomisch orientierten Entwicklungsstrategien liegt die Auffassung zugrunde, der Entwicklungsprozess müsse verschiedene Stadien des Wachstums durchlaufen (Entwicklungsstadientheorie), die sich an dem Entwicklungsmuster der industrialisierten Länder zu orientieren hätten.
Unterschiedliche Auffassungen bestanden von Anfang an darüber, wie wirtschaftliches Wachstum am besten erreicht werden könnte. Die zu beseitigenden Engpässe und Entwicklungshindernisse wurden in verschiedenen Bereichen gesehen: Eine Richtung der Strategiedebatte vertrat die Auffassung, der zentrale Engpass läge in der Kapitalknappheit der Entwicklungsländer, die deshalb nicht ausreichend in den Aufbau von Infrastruktur etc. investieren könnten. Entwicklungsstrategische Folgerung war die Erhöhung des Kapitalimports und die Förderung der Ersparnisbildung. Die Strategie der Erhöhung des Kapitalangebots prägte die Entwicklungsplanungen einer Reihe asiatischer Länder wie Taiwan, Pakistan und Indien.
Eine andere Richtung der Strategiedebatte sah den zentralen Engpass eher in der unzureichenden Kapitalnachfrage und hielt daher die Mobilisierung von Spar- und Auslandskapital für nicht ausreichend. Vielmehr seien die zu geringe Umsetzung von Finanz- in Sachkapital und die geringe Investitionstätigkeit auf die Enge des Marktes bzw. auf fehlende unternehmerische Fähigkeiten zurückzuführen. Aus diesem Verständnis heraus wurden zwei gegensätzliche Strategien abgeleitet, die beide auf eine Stimulierung der Kapitalnachfrage abheben, sich aber in der Verteilung der entwicklungsfördernden Investitionen unterscheiden: Die Strategie des gleichgewichtigen Wachstums (balanced growth) zielt auf eine ausgewogene Entwicklung des Binnenmarktes durch gleichzeitige Investitionen in verschiedenen unterentwickelten Sektoren, um ein sich selbst tragendes Wachstum mit Komplementaritätswirkungen zwischen verschiedenen Sektoren zu induzieren. Als möglicher Auslöser für anhaltende ökonomische Wachstumsprozesse wird ein kräftiger Investitionsstoß ("big push") erwogen.
Die Strategie des ungleichgewichtigen Wachstums (unbalanced growth) geht dagegen davon aus, dass nicht das unzureichende Kapitalangebot der knappe Faktor für wirtschaftliches Wachstum in Entwicklungsländern sei, sondern die fehlende Investitionsbereitschaft der einheimischen Kapitaleigner. Als Begründung wird auf Luxuskonsum, Prestigedenken und unproduktive Investitionen in vielen Entwicklungsländern verwiesen. Kapital ließe sich unter diesen Bedingungen nur bei Aussicht auf große Gewinnchancen mobilisieren. Demzufolge müssten für die einheimischen Investoren starke Anreize für eigene Investitionen gesetzt werden. In der Unbalanced-growth-Strategie wird dazu der gezielte Aufbau von Schlüsselindustrien mit hohem Verflechtungsgrad vorgeschlagen und gleichzeitig eine Angebotssteuerung auf dem Binnenmarkt durch Importrestriktionen. Durch die Beschränkung und Verteuerung von Importen entsteht ein gegen externe Konkurrenz geschützter Binnenmarkt, auf dem die einheimische Produktion mit staatlicher Unterstützung Importe zunehmend ersetzen soll.
Importsubstitution oder Weltmarktorientierung
Die ebenfalls in den Kontext des ungleichgewichtigen Wachstums gehörende Importsubstitutionsstrategie basiert auf Preissteigerungen und den daraus resultierenden Investitionsanreizen in den durch Importrestriktionen betroffenen Sektoren. Importsubstitution wurde in einigen Ländern (z.B. Mexiko) zur Steigerung der Agrarproduktion eingesetzt, diente aber im Wesentlichen als Element einer umfassenden Industrialisierungsstrategie. Die Importsubstitution war als strategisches Mittel zur Industrialisierung in den 1950er- und 1960er-Jahren in vielen Ländern (z. B. Ägypten, Indien) zunächst durchaus erfolgreich, indem Wachstumseffekte realisiert werden konnten, führte aber bereits seit Anfang der 1970er-Jahre zu zunehmender Unrentabilität der Protektionswirtschaft.
Als Reaktion auf die Krise der Importsubstitution wurde seit den 1970er-Jahren verstärkt auf die Strategie der Exportexpansion gesetzt. Dazu waren zunächst ein Abbau der protektionistischen Maßnahmen und eine Förderung des Exportes durch Steuererleichterungen, Subventionen und administrative Unterstützung erforderlich. Gleichzeitig wurde versucht, ausländische Direktinvestitionen einzuwerben und die Ansiedlung exportorientierter ausländischer Unternehmen zu fördern. Die Kombination von Importsubstitution in einer ersten stärker binnenorientierten Entwicklungsphase und einem anschließenden systematischen Übergang zu einer weltmarktorientierten Entwicklung durch massive Exportexpansion war die Grundlage der erfolgreichen wirtschaftlichen Entwicklung einiger Schwellenländer wie Taiwan oder Südkorea.
Kritik an den Entwicklungsstrategien
Die in der Praxis verfolgten Entwicklungsstrategien gerieten jedoch auch wiederholt in die Kritik der entwicklungspolitisch interessierten Öffentlichkeit. Die Kritik an den ausschließlich wachstumsorientierten Entwicklungsstrategien bezog sich zum einen auf die normative Basis des Entwicklungszieles und zum anderen auf die beobachteten negativen Auswirkungen bei der Umsetzung von Wachstumsstrategien. Die normativ begründete Kritik richtet sich darauf, dass wirtschaftliches Wachstum keineswegs mit einer allgemeinen Verbesserung der Lebensbedingungen für alle Mitglieder von Entwicklungsgesellschaften verbunden ist, sondern im Gegenteil zur Verschärfung sozioökonomischer Disparitäten und zur Zunahme von Massenarmut führt. Abgelehnt wird von Kritikern insbesondere die modernisierungstheoretische Unilinearität, wie sie beispielsweise das Rostow'sche Stadienmodell kennzeichnet: Das westlich geprägte Modernisierungsleitbild versteht demnach Entwicklung als Einbahnstraße und propagiert eine nachholende Entwicklung durch die Nachahmung westlicher Konsum- und Produktionsstile. Die Erfahrungen aus vier Entwicklungsdekaden zeigen, dass eine zu einseitig an westlichen Vorbildern orientierte Entwicklung leicht in Konflikt mit den kulturellen und sozialen Strukturen der Entwicklungsländer gerät (Entwicklungszusammenarbeit). Kritisiert wird außerdem, dass eine Ausdehnung der mit westlichen Konsum- und Produktionsstilen verbundenen Umweltbelastungen kaum im allgemeinen Interesse liegen kann.
Aus der kritischen Auseinandersetzung mit den westlich geprägten Modernisierungs- und Wachstumsstrategien gingen alternative strategische Ansätze hervor, die bei einem grundsätzlich anderen Verständnis von Unterentwicklung ansetzen. Ausgehend von der Auffassung, dass Unterentwicklung mit all ihren Erscheinungsformen im Wesentlichen durch Abhängigkeitsstrukturen begründet ist, die bereits in der Kolonialzeit (Kolonialisierung) angelegt wurden, wird die entscheidende Voraussetzung für Entwicklung in der Überwindung von Abhängigkeit gesehen. Das Kolonialsystem erzwang eine Anpassung der Produktionsstrukturen in den Kolonien an die Strukturen und Bedürfnisse der Mutterländer und führte damit zu einer ungleichen Kapitalakkumulation. Die in der Kolonialzeit etablierte politische Abhängigkeit wurde auf diese Weise nach der Dekolonisierung in eine ökonomische Abhängigkeit umgewandelt.
Die Strategie der autozentrierten Entwicklung fordert eine Orientierung an den Bedürfnissen der breiten Masse der Bevölkerung in den Entwicklungsländern und eine größere Unabhängigkeit der Wirtschaft von Importen und Investitionen aus Industrieländern. Den Schritt einer partiellen Dissoziation (Abkopplung) aus weltwirtschaftlichen Verflechtungen haben jedoch nur wenige Länder vollzogen. Erfolge ließen sich dabei nur dort verzeichnen, wo ein ausreichend großer Binnenmarkt vorhanden war (China), während die Versuche einer autozentrierten Entwicklung in kleineren Entwicklungsländern an der Enge des Binnenmarktes, der Ineffizienz der nationalen Entwicklungsbürokratie und dem Widerstand der Industrieländer scheiterten (Tansania, Sri Lanka, Burma).