Bei dem jüngsten Streit um den Thunfischfang im Nordatlantik kaperten spanische Fischer im August 1994 französische Schiffe und zerstörten deren Netze – was wiederum britische Fischer dazu veranlaßte, fortan nur im Schutz von Kriegsschiffen auf Fang zu gehen. Dies hat erneut gezeigt, daß europäische Seemächte nicht davor zurückschrecken, ihre fischereipolitischen Interessen mit Gewalt durchzusetzen; dabei sind für diesen Bereich der Wirtschaftspolitik nicht mehr die einzelnen Staaten maßgeblich zuständig, sondern die Europäische Kommission. Solche Konflikte rühren daher, daß sich infolge der andauernden Überfischung der Zustand der europäischen Fischbestände rapide verschlechtert und die Fänge schon seit geraumer Zeit rückläufig sind (Bild 2). Die Fischer der EU-Mitgliedsländer befürchten nunmehr die Zerstörung ihrer Existenzgrundlage. Daß die Krise sich gerade beim Thunfisch zugespitzt hat, ist dabei ohne Belang; auch Konkurrenz um andere grenzüberschreitende Fischbestände hätte sie auslösen können.

Die Tragödie der Allmende

Wie konnte es dazu kommen? Zum einen läßt sich die Ressource Fisch nicht wie andere natürliche Wirtschaftsgüter verwalten, und zum anderen setzt die gemeinsame Fischereipolitik der EU hauptsächlich auf kurzfristige Beschäftigungs- und Einkommensziele und vernachlässigt dabei den Ressourcenschutz.

Wild lebende Fische sind freien Gütern im allgemeinen darin ähnlich, daß ihre Nutzung kostenlos ist; niemand kann ein ausschließliches Eigentumsrecht beanspruchen. Das Besondere daran ist die Gier, die freie Güter hervorrufen: Eine Weide, auf die alle Bauern der Umgebung beliebig viele Tiere führen können, wäre ohne Zugangsbeschränkungen bald abgegrast. Die Folgen der Überweidung aber – dessen ist sich jeder Bauer bewußt – werden alle gemeinsam zu tragen haben; also kommt sich jener besonders schlau vor, der seine Herde als erster dorthin treibt.

Diese als "Tragödie der Allmende" in die ökonomische Fachliteratur eingegangene Verhaltensweise bedeutet nun, daß der einzelne Fischer gleichsam ein Gefangener eines Systems ist, das ihn zu eigennützigem Handeln verführt. Er fühlt sich nicht verpflichtet, die Ressource, von der seine berufliche Existenz abhängt, zu schonen, weil er weiß, daß bei freien Gütern Schmarotzer regelmäßig belohnt und Uneigennützige bestraft werden.

Eine nachhaltige Nutzung der europäischen Fischbestände ist derzeit aus zwei Gründen nicht zu erwarten: Manche Bestrebungen der EU-Fischereipolitik wirken dem Ressourcenschutz entgegen; und die Instrumente zum Durchsetzen der Schutzbemühungen sind unwirksam, weil sie den Hang zur übermäßigen Nutzung eines freien Gutes unterstützen.

Den deklarierten Vorsätzen nach steht zwar alles zum besten. Sie umfassen außer ökonomischen Zielen – insbesondere angemessenen wirtschaftlichen und sozialen Bedingungen – durchaus auch biologische wie eben den Ressourcenschutz und ökologische, nämlich den Schutz des marinen Ökosystems insgesamt. Um diese zu erreichen, werden Fangquoten für gefährdete Arten festgesetzt, technische Vorschriften zur Erhaltung von Jungfischen (wie etwa Mindestmaschenweiten der Netze und Mindestgrößen für angelandeten Fisch) erlassen und auch strukturpolitische Maßnahmen zur Verringerung der Fangkapazitäten in Form von Subventionen getroffen.

Die Fangquoten werden zunächst EU-weit und dann entsprechend für einzelne Mitgliedsländer festgelegt. Damit unterläßt man allerdings den entscheidenden Schritt, um das Allmendeproblem zu beheben: Einzelne Fischer bekommen keine Anteile an der nationalen Quote zugewiesen; das Befischen einer bestimmten Art wird erst dann in einem Mitgliedsland verboten, wenn die registrierten Anlandungen diese Quote zu überschreiten drohen.

Die übrigen Instrumente dienen der kurzfristigen Einkommens- und Beschäftigungssicherung, indem sie mittels Preisregulierung und Subventionen künstliche Anreize für die Fischerei schaffen sowie den EU-Markt für Fisch und Fischerzeugnisse gegen die Konkurrenz aus Drittländern durch Zölle, Einfuhrkontingente und -verbote weitgehend abschotten. Es überrascht nicht, wenn unter diesen Bedingungen in der EU seit langem ein Verdrängungswettbewerb vornehmlich um die Arten mit der geringsten Fangquote herrscht. Denn der einzelne Fischer optimiert sein Einkommen, indem er seine Fangmenge maximiert; und er kann dies tun, weil nicht sein individueller, sondern nur der gesamte Fang eines Landes durch Quoten beschränkt ist.

Zudem ist die Einhaltung der Länderquoten ebensowenig gewährleistet wie die der technischen und strukturpolitischen Maßnahmen. Weil nämlich deren lückenlose Durchsetzung einen hohen Kontrollaufwand – sowohl an Land wie auf See – erfordern würde, der in keinem vernünftigen Verhältnis zum wirtschaftlichen Ertrag der Fischerei stünde, sind illegale Fänge und Anlandungen in mehreren EU-Mitgliedsländern keineswegs selten.

Infolge dieser Politik wurden manche Fischbestände so stark dezimiert, daß sie in ihrer Existenz bedroht sind. Dies wiederum verschlechtert die generelle Einkommens- und Beschäftigungssituation im Fischereisektor und erhöht – auch wegen des gestiegenen Fischkonsums in der EU (Bild 3) – den Konkurrenzdruck aus Drittländern. Das Verfehlen sowohl der ökonomischen wie der ökologischen Ziele ist offensichtlich.


Vorschläge zur Reform

Um dem Ressourcenschutz Rechnung zu tragen, wären eine Reform der EU-Fischereipolitik und der gleichzeitige Ausbau der Aquakultur im Küstenbereich vonnöten. Individuelle Fangrechte beispielsweise könnten jedem Fischer das exklusive Recht zuweisen, zu bestimmten Tagen, Wochen oder Monaten in einem vorgegebenen Meeresgebiet seine Netze auszuwerfen. Damit ließen sich eine Überfischung und ein Verdrängungswettbewerb um knappe Ressourcen vermeiden; Konflikte kämen nicht auf. Lediglich die Durchsetzung und die Kontrolle der Nutzungsrechte müßten gewährleistet sein. Die Einhaltung von Fangort und -zeit wäre relativ kostengünstig und sehr wirkungsvoll von Flugzeugen oder Satelliten aus zu überwachen. Mithin scheint das Grundproblem der gegenwärtigen Fischereipolitik – die Tragödie der Allmende – mittels individueller Fangrechte lösbar zu sein, sofern diese nur effizient den Fischern zugeteilt werden könnten.

Zweierlei müßte dafür gewährleistet sein: eine Erstausstattung der Fischer mit individuellen Fangrechten und ein Markt für deren Handel. Der Staat – der Rohstoffe und natürliche Wirtschaftsgüter treuhänderisch verwaltet – würde dabei Nutzungsrechte eigentumsbildend an Private übertragen. Dies könnte beispielsweise in Form öffentlicher Versteigerungen geschehen, bei denen allein die Regeln des Marktes die Bewerber auswählen: Das höchste Gebot – das nach Einschätzung des Bieters den diskontierten Wert des Wirtschaftsgutes repräsentiert – erhält den Zuschlag. Solche Versteigerungen hätten gegenüber anderen Verfahren den Vorteil, daß die Regeln einfach und allen Mitwirkenden bekannt wären und zudem die abgegebenen Gebote Informationen über den aktuellen Wert der Fischereirechte darstellten, die ansonsten nicht erhältlich sind.

Für den freien Handel der Nutzungsrechte ließe sich eine Börse in den führenden Fischereihäfen einrichten. Der Staat selbst könnte an dem Handel teilnehmen und Lizenzen anbieten oder kaufen, etwa wenn bestimmte Meeresgebiete für den Fischfang gesperrt oder Schonzeiten eingeführt werden sollen. Aus Wettbewerbsgründen sollten Fischer nicht nur aus den EU-Mitgliedsstaaten, sondern auch aus Drittländern zugelassen sein; freilich müßte eine Kartellbehörde über die Einhaltung der Regeln wachen. Dies würde helfen, die individuellen Fischereirechte realistisch zu bewerten (und mithin den Freigutcharakter der Fischbestände aufzuheben), und dazu beitragen, daß mit der knappen Ressource Fisch künftig vorsichtiger umgegangen wird.


Ausbau der Aquakultur

Ressourcenschutz ließe sich überdies dadurch betreiben, daß die Fischzucht im Küstenbereich weiter ausgebaut würde (Bild 1). Der Vorzug der Aquakultur gegenüber der traditionellen Fischerei ist, daß sich das Allmendeproblem gar nicht erst stellt, weil Eigentumsrechte an den Beständen gebildet werden. Prinzipiell stünde also dem Einführen handelbarer Eigentumsrechte auch in diesem Bereich nichts im Wege; sie könnten auf gleiche Weise wie die individuellen Fischereirechte zugeteilt werden.

Die Prognosen für das künftige Wachstum der Fischzucht sind allgemein günstig, vor allem wegen der Ausrichtung auf hochwertige Arten und des zunehmenden Gesundheitsbewußtseins der Bürger. Zu den Risiken der Aquakultur zählen insbesondere die Verschmutzung des Küstenmeeres durch Industrieabwässer und Düngemittel sowie mangelndes Küsten-Management. Eine kohärente Meereswirtschaftspolitik müßte beides zu verbessern suchen, damit sowohl in den Mitgliedsstaaten der EU als auch auf der Ebene der Europäischen Union selbst die Weichen für die Fischerei von morgen – die Aquakultur – gestellt werden können; zugleich wäre das der marinen Umwelt förderlich.


Aus: Spektrum der Wissenschaft 2 / 1995, Seite 90
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