Viele Menschen, die ein Automobil zur Verfügung haben, benutzen selten den öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV). Mit Erklärungen dafür ist man schnell bei der Hand: Der Anmarsch von Zuhause ist recht lang, die Fahrt dauert länger oder ist teurer, das Umsteigen zwischen verschiedenen Verkehrsmitteln ist umständlich, und weder Bus noch S-, U- oder Straßenbahn bringen einen direkt zum Ziel. Der ÖPNV wird so aufgrund teils subjektiver, rational gar nicht triftiger Einschätzungen zum Lückenbüßer, auf den man allenfalls bei extrem schlechten Wetter oder bei Ausfall des eigenen Wagens ausweicht.

Insbesondere Schnittstellenprobleme zwischen den verschiedenen Verkehrsarten – ob technischer und organisatorischer Natur – verstärken noch den Trend gegen den ÖPNV. Die Nachfrage hat in den vergangenen Jahrzehnten im wesentlichen aus zwei Gründen nachgelassen:

- Zum einen nimmt die Zahl der Zwangskunden des ÖPNV – Schüler und Auszubildende ohne Führerschein beziehungsweise Kraftfahrzeug sowie Senioren, die nicht mehr selber zu fahren vermögen – ab.

- Zum anderen steigt die Personenwagen-Dichte, weil Arbeitsplatz, Behörden und Geschäfte mit dem eigenen Auto vielfach am bequemsten zu erreichen sind, aber auch, weil außer Urlaubsreisen mehr und mehr Spritztouren und kurze Besuchsfahrten zum üblichen Freizeitvergnügen gehören.

Die Kosten individueller Mobilität werden allerdings gemeinhin zu gering veranschlagt. Weil das Auto ohnehin vor der Tür steht, Steuer und Versicherung bereits bezahlt sind sowie Wartung und Reparatur meist nur in längeren Zeitabschnitten anfallen, vergleicht man lediglich die Tankrechnung mit den Preisen öffentlicher Verkehrsmittel. Und da Busse und Bahnen – von Ausnahmen abgesehen – erheblich weniger Annehmlichkeit bieten als der eigene Wagen könnte allenfalls eine gravierende Preisdifferenz die Qualitätsdifferenz überkompensieren. Dies erklärt, warum auch Experimente mit Freifahrt-Angeboten in der Vergangenheit kaum Bürger bewogen haben, öfter oder gar regelmäßig auf den ÖPNV umzusteigen.

Die Anbieter sind dadurch in einem Circulus vitiosus geraten: Ihr Versuch, Defizite im ÖPNV durch Ausdünnen des Angebots zu verringern, vergrößert die Qualitätsdifferenz und treibt noch mehr potentielle Kunden in den motorisierten Individualverkehr. Die meisten Versuche wiederum, die Qualität und damit die Nachfrage zu steigern, haben die Defizite eher vergrößert, weil die Einnahmen bescheidener als die Kosten stiegen. Ohne Veränderung der derzeitigen Rahmenbedingungen dürfte dieser Teufelkreis auch nicht zu beseitigen sein.

Bei generell zunehmendem Verkehr und stagnierenden Infrastrukturinvestitionen sind Probleme bis hin zum alltäglichen Kollaps in den Stoßzeiten nur vermeidbar, wenn vor allem der öffentliche Personenverkehr den Zuwachs aufnähme. Das Gegenteil ist jedoch meist der Fall. Häufig sind Intergrationsmängel der Grund: Engpässe und Staus in den Städten werden zum Beispiel verstärkt, wenn auf häufig überlasteten Straßen den Bussen noch eine Sonderspur eingeräumt wird; in den meisten Fällen halbiert man dadurch die Beförderungskapazität, ohne daß die Beschleunigung des öffentlichen Verkehrsmittels dessen Attraktivität gravierend steigerte.

Zudem sind nicht nur an den Knotenpunkten des Autoverkehrs, sondern auch im Bereich der Haupt- und Durchgangsstraßen die Schadstoffbelastungen der Luft und der Lärm nicht mehr tolerierbar. Versuche, diese Probleme allein durch Park- und Fahrverbote, Einbahnregelungen oder sogenannte verkehrsberuhigende Maßnahmen zu entschärfen, kurieren meistens am Symptom und provozieren Verkehrsverlagerungen, die wiederum Maßnahmen an anderer Stelle erfordern.


Ursachen von Integrationsmängeln

Eine erste Ursache – möglicherweise die wichtigste – von Integrationmängeln im Stadt- und Regionalverkehr ist die Subventionierung des Verkehrs allgemein. Nach wie vor ist anzunehmen, daß weder auf der Schiene noch auf der Straße die Nutzer die vollen Wegekosten tragen.

Im Falle des Straßensystems wird zwar geschätzt, daß die öffentliche Hand über die Kraftfahrzeug- und die Mineralölsteuer mehr einnimmt, als sie für Investitionen und Unterhalt aufwendet. In solchen Rechnungen sind allerdings nicht die erheblichen Zinskosten berücksichtigt, die man den aus Steuermitteln finanzierten Straßenbau-Investitionen zurechnen müßte, des weiteren nicht die erheblichen Umweltkosten, die der Straßenverkehr verursacht. Je billiger aber der Individualverkehr auf der Straße im Vergleich zu anderen Verkehrsarten ist, desto geringer sind die Anreize, die Schnittstellenprobleme, die der Einrichtung längerer und gesamtwirtschaftlich günstigerer Transportketten im öffentlichen Personenverkehr entgegenstehen, durch innovative Lösungen zu überwinden.

Selbst die Subventionierung des ÖPNV wirkt in diesem Sinne eher kontraproduktiv. Unternehmen, die ihre Defizite quasi automatisch vom Staat ersetzt bekommen, haben keinen besonderen Grund, sich intensiv um neue Problemlösungen zu bemühen. Sie konservieren vielmehr ihre alten Kostenstrukturen und erzeugen damit – wie sich am Beispiel der Deutschen Bahn zeigen läßt – stetig wachsenden Subventionsbedarf.

Besonders bedenklich sind überdies die langfristigen Verwerfungen in der Wohn- und Gewerbesiedlungsstruktur. Scheinbar billiger, tatsächlich aber aus dem Steueraufkommen dauersubventionierter Verkehr läßt kleine und große Städte krebsartig wuchern. Denn der Versuch der Haushalte, den hohen Mieten in den Innenstädten durch Umzug an die Peripherie auszuweichen, führt um so weiter in das Umland hinein, je weniger sie für die Wege zur Arbeit und zum Einkaufen aufwenden müssen. Damit erweitert sich der Einzugsbereich der in den urbanen Kernen angesiedelten Dienstleistungsbetriebe erheblich. Das Wachstum im Weichbild der Städte – dem sogenannten Speckgürtel – steigert die Handelsrenditen und in der Folge auch die Grundstückspreise; das verstärkt wiederum den Druck auf die Haushalte, weiter hinaus zu wandern. Die Folgen sind bekannt: Die Innenstädte veröden nach Geschäftsschluß; das Sozialgefüge ist dauerhaft gestört, und mancherorts steigt sogar die Kriminalität. Subventionierte Verkehrspreise beeinträchtigen also die Siedlungsstruktur, indem sie zusätzliche Mobilität erzwingen.

Ferner sind die erheblichen Wettbewerbsbeschränkungen im ÖPNV eine Ursache von Intregrationsmängeln im Stadt- und Regionalverkehr. Den Markt dominieren öffentliche meist kommunale Unternehmen und in diese Monopole eingebundene, durch althergebrachte Rechte geschützte private Anbieter. Darauf ist hier nicht im einzelnen einzugehen und ebensowenig darauf, ob ein völlig freier Wettbewerb im Personennahverkehr möglich sei. Dazu nur ein Beispiel aus der Praxis: Das britische Deregulierungsexperiment führen viele Gegner einer völlig offenen Konkurrenz auf diesem Markt deswegen gerne an, weil sich dabei doch die alteingesessenen, ehemals öffentlichen Verkehrsunternehmen weitgehend durchgesetzt haben.

Vieles würde sich jedoch schon bessern, wenn Besteller- und Herstellerfunktionen im öffentlichen Personennahverkehr sorgfältig getrennt und die zu erbringenden Verkehrsleistungen grundsätzlich ausgeschrieben würden. In diesem Sinne ist die kürzlich in das Personenbeförderungsgesetz eingefügte Vorschrift, gemeinwirtschaftliche Verkehrsleistungen auszuschreiben, noch kein Fortschritt; es fehlt nämlich die Klarstellung, was eigentlich eine gemeinwirtschaftliche beziehungsweise eine eigenwirtschaftliche Verkehrsleistung sei. Wird das nicht sauber definiert, können die öffentlichen Verkehrsunternehmen ihr Terrain über Quersubventionierung im kommunalen Verbund weitgehend gegen jede private Konkurrenz immunisieren.


Maßnahmen zur Behebung der Integrationsmängel

Eine Integration der verschiedenen Verkehrsarten im Stadt- und Regionalverkehr setzt vor allem voraus, daß die Verkehrsteilnehmer möglichst aktuell über Fahrpläne, Fahrzeiten, Preise, Parkmöglichkeiten und Verkehrsströme informiert sind, um ihr Wahlverhalten optimal der jeweiligen Situation anpassen zu können. Wer die Angebote des ÖPNV und Umsteigemöglichkeiten nicht kennt, wird lieber weiterhin mit dem Auto fahren. Zumindest früher fehlte es an genügend flexiblen Vermittlungsmedien.

Die Diskussion über Maßnahmen der Deregulierung und Privatisierung im ÖPNV ist mittlerweile vorangekommen, nur hat sich in der Sache erst wenig bewegt. Zwar können nach der Strukturreform der Eisenbahnen auch Dritte das Schienennetz der Deutsche Bahn AG nutzen – faktisch ist jedoch der Einstieg weiterer Anbieter in den Schienenpersonennahverkehr wegen vergleichsweise hoher Trassenpreise und kostentreibender Sicherheitsanforderungen schwierig; und alle Möglichkeiten, die ihren Marktzugang erleichtern können, sind durchaus noch nicht systematisch geprüft.

Aus dem Deregulierungsexperiment in Großbritannien muß man wohl folgern, daß ein sich selbst überlassener Markt im öffentlichen Personennahverkehr nicht befriedigend funktionieren würde. Eine gewisse hoheitliche Koordination – etwa bei den Fahrplänen, den Umstiegsmöglichkeiten und der einheitlichen Tarifgestaltung darf aber nicht mit der Gestaltung des Leistungsangebots vermengt werden, wie das heute bei den kommunalen und eingebundenen privaten Unternehmen häufig der Fall ist. Alle Leistungen sind vielmehr, wie gesagt, grundsätzlich auszuschreiben, und dabei ist anzustreben, daß die Ausschreibungen auch als Ideenwettbewerbe genutzt werden: Nur Art und Qualität des Verkehrsdienstes sowie der Preisrahmen sollten vorgegeben sein, den Interessenten indes freigestellt bleiben, wie sie diese Bedingungen erfüllen. Lizenzen müssen nicht unbedingt für einzelne Linien, sondern könnten auch für Teilgebiete des zu versorgenden Raumes vergeben werden, wenn ein Unternehmen dort überall den geforderten Preisstandards genügt.

Auch wo öffentliche Verkehrsunternehmen privatisiert werden, behalten die Kommunen und Länder noch genügend Einfluß auf den Stadt- und Regionalverkehr. Zum einen organisieren sie ja den Wettbewerb und können die Linien- oder Gebietslizenzen, die sie ausgeben, nach ihren Wünschen gestalten. Zum anderen ist es ihnen dann nach wie vor unbenommen, bestimmte Verkehrsarten zu subventionieren. Allerdings sollten sie damit nicht zusätzliche Mobilität fördern; besser wäre eine Unterstützung derjenigen, die kostendeckende Fahrpreise nicht zu zahlen vermögen. Eine solche Lösung des Verteilungsproblems wäre wahrscheinlich billiger, weil sie gezielt wirkte und keine unerwünschten Anreize gäbe.

Bei Überlastung der Infrastruktur und verkehrsbedingten Umweltproblemen hilft es im allgemeinen wenig, Behinderungen und Staus absichtlich aufkommen zu lassen oder den ruhenden und fließenden Autoverkehr durch Verbote einzuschränken. Zudem nimmt man mit solchen Maßnahmen keine Rücksicht auf die individuelle Dringlichkeit von Transportbedürfnissen; es macht nun einmal einen Unterschied, ob ein Ausflügler, ein Handwerker oder ein Notarzt Wartezeiten und Umwege in Kauf nehmen muß. Insofern sind Lösungen über den Preis – etwa mit der Verkehrdichte steigende Straßenbenutzungsgebühren und Emissionsabgaben – besser. Wer die Kosten scheut oder nicht beispielsweise an Kunden weitergeben kann, sollte allerdings die Wahl eines günstigeren öffentlichen Verkehrmittels haben.

Techniken zum automatisierten Erheben solcher Gebühren und Abgaben sind inzwischen verfügbar und in Feldversuchen getestet. Sie werden ansatzweise auch schon eingesetzt, so in den norwegischen Städten Oslo, Trondheim und Bergen. Für sehr viel komplexere Anwendungen könnten sie innerhalb weniger Jahre weiterentwickelt werden. Damit die Bevölkerung mehrheitlich derartige Systeme akzeptiert, bedarf es freilich entsprechender Vorleisungen für Alternativen. Um so wichtiger sind Maßnahmen zur Stärkung des Wettbewerbs im öffentlichen Personennahverkehr.

Würde die Infrastruktur des Stadt- und Regionalverkehrs gänzlich unter das Regime von Benutzungsgebühren gebracht, könnten zum Beispiel solche Maßnahmen wie Sonderspuren für Busse entfallen. Denn das System läßt sich dann so steuern, daß Stockungen und Staus gar nicht auftreten. Zum Schutze der Umwelt, speziell hohe Schadstoffkonzentrationen zu vermeiden, wären trotzdem unter Umständen ordungsrechtliche Maßnahmen erforderlich, etwa Begünstigungen für besonders abgasarme Kraftfahrzeuge. Solange die Kommunen nicht die Technik zum Erheben differenzierter Straßenbenutzungsgebühren installiert haben, können sie beispielsweise mit gebührenpflichtigen Vignetten für das Einfahren in die Innenstädte oder der Bewirtschaftung des Parkraums Schritte hin zu einem generellen System von Infrastrukturpreisen unternehmen.

Das erwähnte Informationsproblem schließlich läßt sich mit der inzwischen bis zur Marktreife entwickelten Telematik lösen. Damit lassen sich nicht nur die Verkehrsströme erfassen und steuern; die über die aktuelle Situation orientierte Bevölkerung wird sich auch darauf einstellen. Eine vom jeweiligen Verkehrsmittel unabhängige Bezahltechnik – etwa mit sogenannten smart cards – erleichterte den Übergang vom einen zum anderen.

Solche Systeme werden allerdings erst allgemein einzuführen sein, wenn Industriestandards europaweite Kompatibilität gewährleisten. Hinderlich sind auch die beträchtlichen Investitionen. Freilich wird bei Kosten/Nutzen-Abschätzungen oft vernachlässigt, daß der Aufwand der öffentlichen Hand für Innovationen der Verkehrinfrastruktur relativ rasch wiedergewonnen werden kann – über Straßenbenutzungsgebühren, deren Erhebung mit derselben Technik möglich ist.


Aus: Spektrum der Wissenschaft 6 / 1997, Seite 48
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