Der ländliche Raum erbringt für die Bewohner der städtischen Ballungsgebiete eine Vielzahl ökologischer Leistungen: Er versorgt sie mit Trinkwasser und frischer Luft, verschafft ihnen Gelegenheit zu Naherholung, Landschaftsgenuß und Freizeitaktivitäten und etlichen Stadtmenschen auch den Platz für ein Häuschen im Grünen. Solche Leistungen werden bislang nicht bezahlt, ebensowenig wie der ländliche Raum dafür entschädigt wird, daß er organische Abfälle in den Kreislauf zurückführt, den Schadstoffausstoß der Industrie durch Verdünnung erst erträglich macht und Überschwemmungen in der Folge heftiger Niederschläge abmildert, indem er große Versickerungsflächen bereitstellt, während städtische Flächen großräumig versiegelt sind.

Es ist heute nicht mehr sinnvoll, diese Leistungen als freie Güter anzusehen. Einerseits werden sie immer knapper; andererseits steht ihre Erbringung häufig im Konflikt mit den Interessen der Landwirtschaft: Intensive Düngung beeinträchtigt das Grundwasser, modern bewirtschaftete Ackergroßflächen sind touristisch reizlos, und die langfristige ökologische Funktion naturnaher Flächen – die Erhaltung der Artenvielfalt – konkurriert mit dem Bedarf an Anbaufläche.

Bislang versuchen Gesetzgebung und Verwaltung, diese Interessenkonflikte durch eine Vielzahl von Maßnahmen zu regeln. So hat sich die Zahl der umweltbezogenen Gesetze, Verordnungen und rechtlichen Regulierungen seit 1980 vervierfacht. In aller Regel betreffen diese Vorschriften nur einen kleinen Ausschnitt der Gesamtproblematik; sie sind nicht auf ein Gesamtkonzept, sondern vorrangig auf die nachträgliche Reparatur einzelner, bereits eingetretener Schäden ausgerichtet, unkoordiniert und äußerst restriktiv; sie erregen deshalb bei den Betroffenen beträchtlichen Unmut. Gemessen an der Masse der Vorschriften ist ihr Erfolg kläglich.

Mehr denn je ist eine stärker integrierende Politikgestaltung geboten. Sie ist vom Prinzip her schwieriger als eine Umweltpolitik im industriellen Bereich und in Ballungsgebieten, weil Umweltfunktionen und Flächennutzung eng verflochten sind. Sie wird auch schwieriger durchzusetzen sein, weil sie von den bisherigen hierarchischen und ressortgegliederten Bürokratien Leistungen fordert, die diese kaum freiwillig und konfliktfrei erbringen werden. In einem Gutachten für den Sachverständigenrat für Umweltfragen haben meine Mitarbeiter Jens-Peter Abresch und Markus Steuernagel sowie ich selbst konkrete Vorschläge für eine marktwirtschaftlich orientierte Regional- und Umweltpolitik unterbreitet ("Gesamtinstrumentarium zur dauerhaft umweltgerechten Entwicklung ländlicher Räume", Materialien zur Umweltforschung, Band 26, Metzler-Poeschel, Stuttgart 1996).


Landwirtschaft und ländlicher Raum: Versuch einer Typisierung

Man muß sich von der Vorstellung lösen, Politik für den ländlichen Raum sei ungefähr dasselbe wie Agrarpolitik. Die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Landwirtschaft ist in den letzten Jahrzehnten massiv gesunken und wird weiter sinken. Während in der Nachkriegszeit in der Bundesrepublik noch etwa 30 Prozent der Arbeitskräfte in der Landwirtschaft beschäftigt waren, sind es heute weniger als 5 Prozent. Selbst in den besonders ländlich geprägten Landkreisen beträgt dieser Anteil kaum noch 10 Prozent. Statt 20 Prozent wie in der Nachkriegszeit trägt der Agrarsektor heute nur noch etwa 1 Prozent zur gesamten Wertschöpfung bei. Die Reform der EG-Agrarpolitik im Mai 1992 hat diesen Schrumpfungsprozeß mittelfristig noch beschleunigt.

Das liegt an gesamtwirtschaftlichen Kräften, denen die agrarpolitische Intervention trotz intensivsten Bemühens nicht dauerhaft entgegenwirken kann: Der Anteil der Nahrungsmittelausgaben an den gesamten Konsumausgaben geht im Laufe der wirtschaftlichen Entwicklung geradezu gesetzmäßig zurück. Im landwirtschaftlichen Produktionsbereich selbst sowie in den vor- und nachgelagerten Sektoren ist der technische Fortschritt relativ rasch. Es ist also möglich, viele Arbeitskräfte durch Maschinen zu ersetzen; und das wird auch immer rentabler, weil nach wie vor die Löhne schneller steigen als die Zinsen. Schließlich übernehmen spezialisierte gewerbliche Unternehmen zunehmend Leistungen wie die Butterherstellung, die früher der Bauer selbst erbrachte.

Auf die Dauer wird also die Landwirtschaft samt unmittelbar dazugehörigem Gewerbe die – je nach Abgrenzung – 30 bis 40 Prozent der deutschen Gesamtbevölkerung, die auf dem Lande leben, nicht ernähren können. Eine Entvölkerung größerer Regionen wäre jedoch aufgrund der teilweise weitreichenden Folgen für das räumliche Gesamtgebilde und die eingangs genannten ökologischen Funktionen äußerst problematisch. Das Bundesraumordnungsgesetz fordert aus diesem Grunde ausdrücklich, die Funktionsfähigkeit der Regionen aufrechtzuerhalten.

Was wäre das Szenario einer wünschenswerten Zukunft? Hierfür muß man nach Regionen differenzieren. Vier Typen haben sich in unseren Untersuchungen herauskristallisiert:

- In stark landwirtschaftlich geprägten Regionen mit günstigen Standortvoraussetzungen, vor allem in Teilen Schleswig-Holsteins und Niedersachsens, werden weiterhin kleine und mittlere Höfe dem Konkurrenzdruck der Großbetriebe nicht standhalten; ihr Personal wird aus der Landwirtschaft und größtenteils auch aus der Region abwandern. Nur dadurch können die verbleibenden Betriebe weiter wachsen und so ihre Existenzfähigkeit sichern. Insgesamt wird die Bevölkerungsdichte weiter abnehmen, und für die verbleibenden Einwohner wird es schwieriger werden, sich mit Gütern und Dienstleistungen des täglichen Lebens zu versorgen. Es wird darauf ankommen, neue Formen der Infrastrukturversorgung wie mobile Dienste, kombinierte Geschäfte mit Dienstleistungsangeboten und dezentrale neue Formen der Energieversorgung zu entwickeln sowie Standortvorteile für Tourismus, transportkostenunempfindliche Industrien, neue Kommunikationstechniken, Naturschutz und Landschaftspflege zu nutzen. Die Art der Landbewirtschaftung wird in diesen Gebieten mit den ökologischen Erfordernissen in Konflikt geraten, wenn die ökonomischen Rahmenbedingungen nicht auf eine nachhaltige und umweltgerechte Agrarproduktion ausgerichtet werden.

- Vor allem in Baden-Württemberg sowie in Teilen Bayerns, Hessens und Sachsens ist der Gewerbe- und Dienstleistungssektor stärker vertreten. Hier können die Landwirte den Folgen der drohenden Unterbeschäftigung ausweichen, indem sie eine andere Tätigkeit aufnehmen und die Landwirtschaft nur noch im Nebenerwerb betreiben. Zugleich bestehen in diesen Regionen höhere Ansprüche ökologischer und touristischer Art an die Landwirtschaft, etwa an das Landschaftsbild oder die Trinkwasserversorgung. Daraus ergeben sich teilweise neue Einkommensmöglichkeiten für Landwirte wie das Halten von Reitpferden, Umnutzung landwirtschaftlicher Gebäude, kommunale Dienstleistungen, ökologischer Landbau und Direktvermarktung landwirtschaftlicher Produkte.

- Ländliche Gebiete im Umfeld von Verdichtungsräumen wie dem Rhein-Main- oder dem Ruhrgebiet sind besonders stark dem beschriebenen ökologischen Druck dieser Räume ausgesetzt. Auch wenn die Landwirtschaft aus dem regionalen Blickwinkel dieser Gebiete wirtschaftlich kaum noch Bedeutung hat, besteht ein allgemeines Interesse daran, daß sie weiter betrieben wird, damit ökologische Funktionen wie Verwertung organischer Abfälle (einschließlich Klärschlamm) und Grundwasserneubildung – die in Waldgebieten stets geringer ist als unter landwirtschaftlich genutzten Flächen – erhalten bleiben. Um den widerstreitenden Nutzungsansprüchen gerecht zu werden, ist ein fairer Interessenausgleich durch finanzielle Kompensationen und Anreize erforderlich.

- Periphere, nicht industrialisierte Regionen mit ungünstigen natürlichen Bedingungen wie das Lahn-Dill-Gebiet, der Vogelsbergkreis, die Eifel, der Bayerische Wald sowie Teile von Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg bieten weder die Voraussetzungen für eine landwirtschaftliche noch für eine gewerbliche Entwicklung. Durch den Rückzug der Landwirtschaft fallen dort im allgemeinen die Flächen brach und nach einigen Jahren der natürlichen Sukzession anheim. Aus der Sicht des Naturschutzes sind jedoch oftmals Flächen, die durch eine extensive und kleinstrukturierte Landwirtschaft beeinflußt sind, ökologisch wertvoller als solche, die sich selbst überlassen bleiben. Die Lösung des Problems erfordert häufig eine Flurneuordnung, damit sich großflächige Formen einer extensiven Landbewirtschaftung, eine Art Ranching nach dem Vorbild der USA, herausbilden können und dadurch eine relativ kostengünstige Landschaftspflege möglich ist.

Ein integriertes Konzept der Umweltpolitik

In dieser Situation geht es mehr denn je darum, zentralen, übergeordneten gesellschaftspolitischen Grundanliegen die erforderliche Geltung zu verschaffen. An erster Stelle steht das Ziel einer nachhaltigen Entwicklung. Eine entsprechende Politik muß Rahmenbedingungen gestalten, statt mit rein operativen Zielsetzungen bereits eingetretene Schäden nur reparieren zu wollen. Verschiedene Politikbereiche sind zu diesem Zwecke stärker zu koordinieren und zu integrieren. Ihre Vertreter sollten die Grundanliegen als aktiv zu verfolgendes Ziel und Eigeninteresse verstehen und nicht länger als Nebenbedingung oder lästiges Übel.

Ein wichtiger Pfad zu einer solchen Integration ist eine Ergänzung unseres marktwirtschaftlichen Systems durch ein Netz finanzieller Anreize und Sanktionen – gewissermaßen ein weiteres Adjektiv zur Marktwirtschaft: nicht nur sozial, sondern auch ökologisch. Nachhaltige und umweltschonende Wirtschaftsweisen müssen für den Geldbeutel aller Marktbeteiligten attraktiv werden. Zu diesem Zweck sind die bestehenden finanzpolitischen Mittel zu modifizieren und durch neue zu ergänzen. Insgesamt muß es jedoch um eine Reduzierung der politischen Einflußnahme gehen: weg von Geboten, Verboten und nachträglichen Korrekturen, hin zu marktwirtschaftlichen Anreizinstrumenten. In diesem Sinne stehen eine konsequentere Umweltpolitik und ein größerer unternehmerischer Handlungsspielraum nicht im Widerspruch zueinander.

An dieser Grundausrichtung orientieren sich unsere Empfehlungen, die hier nur stichwortartig wiedergegeben werden können:

- Ökosteuern für besonders umweltbelastende Produkte und Betriebsmittel, vor allem für fossile Energieträger sowie für umweltbelastende Emissionen und Betriebsmittel.

- Ein System zur Honorierung ökologischer Leistungen für private, primär landwirtschaftliche Unternehmer (Ökopunkte-Modell). Damit wären die positiven externen Effekte spezieller Bodennutzungsformen und Betriebssysteme mit geringer Intensität, vielfältiger Fruchtfolge und einem hohen Anteil an Landschaftsstrukturelementen wie Hecken, Streuobstwiesen und Feldrainen entsprechend ihren Knappheiten und somit ihrer regionalen gesellschaftlichen Bedeutung zu bezahlen. Ein solches System ist langfristig in einen ökologischen Finanzausgleich zu integrieren, indem die Kommunen als Nachfrager und private Unternehmer als Anbieter von Umweltgütern auftreten.

- Ein um ökologische Kriterien erweiterter Finanzausgleich unter den Kommunen: Der gegenwärtige Finanzausgleich berücksichtigt überregional bedeutende Infrastruktureinrichtungen wie Schulen und Theater und die Finanzstärke der Kommunen, nicht jedoch überregionale Umweltbelastungen oder -leistungen. Nach dem Vorschlag würden zum Beispiel einer Stadt, die durch Flächenversiegelung oder Luftschadstoffe ihr Umgebung besonders belastet, die Zuweisungen gekürzt, während umwelt- und naturverträgliche Aktivitäten anderer Gemeinden honoriert würden. Schon aus Gerechtigkeitsgründen wären Kommunen finanziell dafür zu entschädigen, daß sie zugunsten übergeordneter Belange, etwa durch Ausweisung eines Wasser- oder Naturschutzgebiets, in ihren Entwicklungsmöglichkeiten eingeschränkt werden.

Insgesamt soll dieses Maßnahmenpaket nicht etwa das Gesamtvolumen der öffentlichen Abgaben weiter aufblähen. Vielmehr sollen durch diese Umverteilung mittel- und langfristig Steuern und Finanzen effizienter verwendet werden. In einem ersten Schritt sind Widersprüche zwischen den Wirkungen der heute gültigen Instrumente und den allgemeinen sozialpolitischen, marktwirtschaftlichen und umweltpolitischen Zielsetzungen ausfindig zu machen und auszuräumen. Bereits dabei werden möglicherweise schon Finanzmittel frei. Die übrigen Bereiche der Regional-, Umwelt-, Agrar- und Finanzpolitik sind dann schrittweise dieser veränderten Grundausrichtung anzupassen.

Die hier skizzierten Zusammenhänge und künftigen Herausforderungen erfordern auch in der universitären und sonstigen Ausbildung neue Konzepte und Ausrichtungen. An der Universität Gießen ist mit der Fachrichtung "Umweltsicherung und Entwicklung ländlicher Räume" ein entsprechender Studiengang etabliert, der mittlerweile auf 20 Jahre Erfahrung in Forschung und Lehre verweisen kann. Integrierende Konzepte im beschriebenen Sinne werden hier in Forschung und Lehre weiter ausgebaut.


Aus: Spektrum der Wissenschaft 11 / 1997, Seite 120
© Spektrum der Wissenschaft Verlagsgesellschaft mbH