Verbraucherschutz und Ernährung in Deutschland

Elisabeth Dietz, Köln

Vom Verbraucherschutz ist häufig erst dann die Rede, wenn er fehlt. Das ist im Lebensmittelbereich zumeist bei Lebensmittelskandalen der Fall. Gemeint ist zumeist der gesundheitliche Verbraucherschutz. Daneben gibt es noch den wirtschaftlichen Verbraucherschutz, der sich u. a. auf das Kreditwesen und Versicherungen bezieht.

Sowohl Deutschland als auch Europa messen dem Verbraucherschutz große Bedeutung bei. Im Gründungsvertrag der Europäischen Gemeinschaft hat er seit 1997 einen eigenen Titel. In Artikel 153 heißt es: „Zur Förderung der Interessen der Verbraucher und zur Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus leistet die Gemeinschaft einen Beitrag zum Schutz der Gesundheit, der Sicherheit und der wirtschaftlichen Interessen der Verbraucher sowie zur Förderung ihres Rechtes auf Information, Erziehung und Bildung von Vereinigungen zur Wahrung ihrer Interessen.“

In Deutschland orientieren sich sowohl Lebensmittel- als auch Veterinärrecht am gesundheitlichen Verbraucherschutz. So verbietet das Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz in § 8, Lebensmittel derart herzustellen oder zu behandeln, dass sie die Gesundheit schädigen können. Ebenso schützt dieses Gesetz den Verbraucher vor Täuschungen, d. h., Lebensmittel dürfen nicht unter irreführender Bezeichnung oder Aufmachung auf den Markt gebracht werden (Irreführungsverbot). Hinzu kommt eine Vielzahl von Einzelvorschriften, die ebenfalls den Verbraucherschutz berücksichtigen. Trotzdem funktioniert der Verbraucherschutz nicht immer. Die Ursachen dafür sind vielfältig. Sie sind sowohl in der Organisationsstruktur der deutschen Bundes- und Landesbehörden zu suchen als auch in der Gesetzgebung. Und natürlich gibt es schwarze Schafe, die es vorsätzlich darauf anlegen, den Verbraucherschutz zu umgehen.

Verbraucherschutz funktioniert auf Länderebene nicht ...

Eine Schwierigkeit, den Verbraucherschutz sicher zu stellen, liegt im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland: So ist die Bundesregierung im Bereich Lebensmittelsicherheit ausschließlich für die Gesetzgebung und die Mitwirkung Deutschlands in der EU zuständig. Für die Überwachung, also dafür, ob die gesetzlichen Vorgaben des Lebensmittel-, Futtermittel- und Veterinärrechts eingehalten werden, sind dagegen die Bundesländer zuständig. Das bedeutet, jedes Bundesland erlässt eigene Verwaltungsvorschriften. Bei 16 deutschen Ländern ergibt sich damit eine Vielzahl unterschiedlicher Vorgaben, die ausschließlich in einem einzigen Bundesland gelten.

Doch auch innerhalb eines Bundeslandes kann es Probleme geben, wenn verschiedene Ressorts zuständig sind. So gibt es Länder, bei denen die Überwachung von Schlachthöfen und Zerlegebetrieben in einem Ressort, die Überwachung der Fleisch-Verarbeitungsbetriebe in einem anderen Ressort untergebracht sind. Eine nicht unbedingt sinnvolle Trennung. Auch die Verwaltungsvorschriften selbst können hinderlich sein, wenn sie nicht auf dem aktuellen Stand sind. Trotz HACCP und Eigenkontrollen in Betrieben, die im Europäischen Recht verbindlich vorgeschrieben sind, gibt es noch Vorgaben, die fordern, dass z. B. in einem EG-Zerlegungsbetrieb täglich ein amtlicher Tierarzt anwesend ist. In Gegenden, in denen viele Fleisch-verarbeitende Betriebe angesiedelt sind, ist das für die Überwachungsbehörden personell und finanziell überhaupt nicht zu leisten. Solche überholten Vorschriften müssten „entstaubt“ werden.

Die Kosten der Lebensmittelüberwachung werden derzeit auf Bundesebene und ganz überwiegend auch auf Länderebene nicht durch Gebühren finanziert. Kostendeckende Gebühren sind nach den derzeitigen bundesrechtlichen Vorschriften nur in Einzelfällen und nicht für alle Maßnahmen der Lebensmittelüberwachung möglich.

Manchmal sind es sogar EU-Vorgaben, welche die Bundesländer entzweien und den Verbraucherschutz in Deutschland auf ein niedrigeres Niveau setzen. So war früher im Fleischhygienegesetz festgeschrieben, dass Rückstandskontrollen und bakteriologische Untersuchungen ausschließlich von staatlichen Untersuchungsämtern durchzuführen sind. Der Vorteil: Solche Einrichtungen sind unabhängiger als privatwirtschaftliche. Eine EG-Verordnung stellt es den Mitgliedstaaten frei, auch private Laboratorien damit zu beauftragen. Bayern und Baden-Württemberg machen von dieser Möglichkeit Gebrauch.

... und auf Bundesebene auch nicht

Obwohl sich seit 2001 einiges geändert hat, sind auf Bundesebene die Zuständigkeiten für den Verbraucherschutz auf viele Ressorts verteilt, u. a. das Wirtschaftsministerium, das Umweltministerium, das Gesundheitsministerium und das Ernährungsministerium. Es ist leicht vorstellbar, wie schwierig dadurch Abstimmungen und Absprachen werden. Ein Beispiel: Das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft (BMVEL) ist für den Lebensmittelbereich zuständig. Für die Zulassung von Tierarzneimitteln, die auch an Masttiere gegeben werden und somit ebenfalls in Lebensmittel gelangen können, ist aber nach wie vor das Gesundheitsministerium zuständig. Sollten die Tierarzneimittel jedoch als Rückstände in Lebensmitteln festgestellt werden, sind sie wieder ein Fall für das BMVEL, das für Rückstände in tierischen Lebensmitteln zuständig ist.

Die nachgeordneten Behörden – insbesondere die Bundesforschungsanstalten – befassen sich zu wenig mit der Lebensmittelsicherheit und damit mit dem Verbraucherschutz. Zu diesem Schluss kommt die Präsidentin des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung Hedda von Wedel in ihrem Gutachten „Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes (Schwerpunkt Lebensmittel)“. Sie bemängelt, dass die Arbeitsschwerpunkte der Bundesforschungsanstalten teilweise auf die Interessen von Landwirtschaft und Wirtschaft ausgerichtet gewesen seien: So habe die Bundesanstalt für Fleischforschung dazu beigetragen, die Wettbewerbsfähigkeit des deutschen Fleisch-verarbeitenden Gewerbes zu verbessern. Und die Bundesanstalt für Züchtungsforschung an Kulturpflanzen habe der mittelständischen Privatwirtschaft zugearbeitet. Ihrer Meinung nach sollten die bundeseigenen Forschungseinrichtungen künftig verstärkt in Problemlösungen zu Fragen der Lebensmittelsicherheit einbezogen werden.

Knappe Kassen contra
Verbraucherschutz

Immer wieder wird gefordert, die Verbraucheraufklärung zu verbessern. Eine sinnvolle Forderung, denn nur wer informiert ist, kann verantwortliche, selbstbestimmte Kaufentscheidungen treffen. Für die Verbraucherinformation sind vor allem unabhängige Einrichtungen wie die Verbraucherzentralen geeignet. Sie genießen bei Verbrauchern hohes Ansehen und hohe Glaubwürdigkeit. Doch Verbraucherberatung kostet Geld. Und hier zeigt sich ein eklatanter Widerspruch zwischen der Forderung nach Verbraucherschutz und den tatsächlichen Gegebenheiten: Die finanzielle Situation der unabhängigen Verbrauchereinrichtungen in Bund und Ländern ist seit Jahren schwierig und angespannt.

Seit 1993 baut der Bund die Förderung der Verbraucherzentralen in den alten Bundesländern ab. In den neuen Bundesländern wurden die Bundeszuschüsse seit 1995 zurückgefahren und 2001 ganz eingestellt. Nicht überall konnten die Kürzungen durch Länderzuschüsse aufgefangen werden. Das hat zur Schließung von Beratungsstellen geführt. Zwischen 1996 und 1999 mussten 42 örtliche Einrichtungen der Verbraucherzentralen in den Ländern schließen. Damit sank die Zahl von 281 Beratungsstellen im Jahr 1996 auf 239 im Jahr 1999. Auch an der Dachorganisation der Verbraucherzentralen, der Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände (AgV) gingen die Sparmaßnahmen nicht vorbei. Seit 1996 musste sie ihr Personal um mehr als ein Drittel reduzieren.

Wirtschaftliche Aspekte haben
Vorrang

Der Verbraucherschutz ist nicht nur deshalb unzureichend, weil die Rahmenbedingungen nicht stimmen. Vielmehr wird er ganz bewusst hintangestellt. Der Agrarbericht der Bundesregierung 2001 bringt es auf den Punkt: „Der BSE-Skandal markiert das Ende der Landwirtschaftspolitik alten Typs. In Zukunft hat der Verbraucherschutz in diesen sensiblen Bereichen der Agrar- und Ernährungspolitik Vorrang vor wirtschaftlichen Interessen.“ Umgekehrt bedeutet das, bislang gingen wirtschaftliche Interessen vor. Ähnlich sieht das auch der Verbraucherzentrale Bundesverband (vzbv), der „die Gleichberechtigung von Wirtschafts- und Verbraucherinteressen“ fordert.

Diese Forderung ist auch im Jahr 2002 aktuell. Denn noch immer haben wirtschaftliche Interessen Vorrang vor Verbraucherschutz. Jüngstes Beispiel dafür sind BSE-Tests, die in privaten Labors nicht ordnungsgemäß durchgeführt wurden. Statt der vorgeschriebenen 60 Minuten Wartezeit bei den Testreihen verkürzte ein Labor sie um 15 Minuten. Drei derart verkürzte Untersuchungsreihen ermöglichen – zeitlich gesehen – eine zusätzliche Testreihe. Für das Labor bedeutet das bares Geld.

Es ist nicht das erste Mal, dass auf diese Art und Weise Profit gemacht wird. Letzten Endes ist durch sträfliche Vernachlässigung von Vorschriften zugunsten des Profits die BSE-Krise entstanden: Im Vereinigten Königreich senkten Hersteller die für die Tiermehlgewinnung vorgeschriebene Verarbeitungstemperatur; dadurch wurden die Scrapie-Erreger in Schafskadavern nicht mehr zerstört. Als solches Tiermehl an Rinder verfüttert wurde, erkrankten diese an einer neuen Tierseuche, die den Namen BSE erhielt. Beide Vorfälle sind Beispiele für die Nichtachtung des Verbraucherschutzes. Das gilt auch für fast alle anderen Lebensmittelskandale der letzten Jahre (Tab. 1).

Zumeist sind es die Hersteller und der Handel, die den Verbraucherschutz ignorieren. Aber nicht immer, denn auch Politiker machen sich manchmal zum Handlanger wirtschaftlicher Interessen.

Hersteller und Handel contra
Verbraucherschutz

Wenn es darum geht, ihre Produkte an den Verbraucher zu bringen, sind Hersteller und Handel erfinderisch – ohne Rücksicht auf den Verbraucherschutz. Dabei schrecken sie auch vor „offensichtlichen Täuschungsabsichten“ – so die AgV-Studie „Lebensmittelskandale in Deutschland“ – nicht zurück. So werden z. B. billige Eier aus Legebatterien mit gefälschten Papieren zu Erzeugnissen aus Boden- oder Freilandhaltung umdeklariert. Letztere sind natürlich teurer als Käfigeier und bescheren dem Verkäufer ein Umsatzplus.

Manche holländischen Lebensmittel, wie Geflügel, Obst und Gemüse wechseln unerlaubterweise ihre Nationalität, da sie sich als „deutsche“ Produkte besser verkaufen lassen.

Neben solchen betrügerischen Machenschaften sind Defekte im Produktionsablauf und oberflächliche oder fehlende Kontrollen Ursachen dafür, dass verunreinigte Lebensmittel in den Handel kommen, wie z. B. Coca-Cola mit Desinfektionsmittelrückständen.

Deutsche Politiker contra Verbraucherschutz

Von Politikern erwartet die Bevölkerung zu Recht, dass sie sich um den Verbraucherschutz kümmern. Doch auch in der Politik sind wirtschaftliche Interessen oft von übergeordneter Bedeutung. Besonders deutlich wurde das bei der BSE-Krise: 1985 wurden im Vereinigten Königreich die ersten Fälle von Rinderwahnsinn beobachtet und 1986 stand fest, dass es sich um eine neuartige Tierkrankheit handelt. Doch fast 15 Jahre lang taten deutsche Politiker so, als würde diese Seuche die Bundesrepublik Deutschland nicht betreffen. Und das selbst dann noch als in sämtlichen Nachbarländern BSE bereits akut war.

Die Politiker erklärten Deutschland kurzerhand als BSE-frei. Begründet wurde das damit, dass es hierzulande absolut unüblich sei, Tiermehl an Rinder zu verfüttern. Und die Importquoten von britischem Rindfleisch seien so niedrig, sodass auch von daher keine Gefahr drohe. Ein weiteres Argument: Alle aufgetretenen BSE-Fälle in Deutschland hätten ausschließlich Importrinder aus dem Vereinigten Königreich betroffen.

Diese Sichtweise erscheint im Nachhinein politisch gewollt. Denn es gab durchaus Hinweise auf BSE-Erkrankungen deutscher Rinder.
Landespolitiker, die sich nicht an die Verharmlosungstaktik hielten, wurden öffentlich diffamiert: „Blinden Aktionismus“ warf Bundesgesundheitsminister Horst Seehofer im Februar 1995 den SPD-regierten Bundesländern vor, als diese beschlossen, britisches Rindfleisch zu boykottieren. Grund für den Boykott war Seehofers BSE-Verordnung, die den Importstopp für britisches Rindfleisch aufhob und es wieder für den deutschen Markt zuließ. Seine Begründung: Bei Tieren, die nach 1992 geboren worden seien, seien keine BSE-Fälle mehr registriert worden. Das Nachrichtenmagazin „Stern“ warf dem Minister vor, sich über die Bedenken führender deutscher BSE-Forscher hinweg gesetzt zu haben.

Deutsche Politiker hielten auch dann noch an ihrer Überzeugung fest, als der Wissenschaftliche Lenkungsausschuss – das höchste Beratungsgremium der Europäischen Union – im Mai 2000 in seinem Gutachten zur BSE-Risikoeinstufung der Länder zu dem Schluss kommt, dass die Seuche in deutschen Rinderbeständen wahrscheinlich verbreitet sei, aber mit dem vorhandenen Überwachungssystem nicht entdeckt und deshalb nicht alle Erkrankungen erkannt würden.

Das Bundeslandwirtschaftsministerium erklärte, der Bericht sei inakzeptabel und „beruhe auf Annahmen, die wissenschaftlich nicht belegt werden könnten und damit rein spekulativ seien.“ Und Bundeslandwirtschaftsminister Karl-Heinz Funke ließ weiterhin verlautbaren: Deutschland sei „BSE-frei“ und deutsches Rindfleisch sicher.

An dieser Devise hielt die deutsche Regierung auch auf internationalem Parkett fest. Noch im Juni 2000 – also nur fünf Monate, bevor die BSE-Krise über Deutschland hereinbrach – unternahmen die deutschen Vertreter alles, um eine EU-Entscheidung zu verhindern, die das Vernichten von Risikomaterial – also Hirn, Augen (Netzhaut), Rückenmark, Nervengewebe, Mandeln, Knochenmark, Milz, Darm, Thymus, Drüsen, Lymphknoten – von geschlachteten Rindern vorsah. Als die Kommission drohte, diese Direktive auch gegen den Willen Deutschlands einzuführen, enthielten sich die Deutschen bei der entscheidenden Abstimmung, da solches Material ihrer Ansicht nach auch in Zukunft sehr wohl als Viehfutter dienen könne.

Zusammenfassend lässt sich feststellen: Die deutsche Politik war im Hinblick auf BSE auf Vertuschen und Verdrängen ausgerichtet. Nicht nur auf höchster Ebene, sondern auch darunter. Als nichts mehr zu beschönigen war, gaben etliche Experten und Ministerialbeamte zu, etwas gewusst zu haben, aber man habe ja nichts sagen dürfen. Der Bundesverband der Verbraucherzentralen und Verbraucherverbände und die Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände ziehen das Fazit aus der BSE- Krise: „Warnsignale wurden von den Verantwortlichen verdrängt und vertuscht, um vermeintliche wirtschaftliche Nachteile von der Anbieterseite abzuwenden.“ Eine Milchmädchenrechnung, denn „die nachrangige Behandlung der Verbraucherinteressen führte zu einem beispiellosen ökonomischen Zusammenbruch des deutschen Rindfleischmarktes.“ Dieses Desaster hätte durch eine besonnenere Politik verhindert oder zumindest abgemildert werden können.

Im Nachhinein steht fest, deutsche Politiker haben in der BSE-Krise versagt. Aber vielleicht muss man den deutschen Ernährungsministern zu Gute halten, dass sie sich in einem Interessenkonflikt befanden. Ein und derselbe Minister vertrat gleichzeitig die Interessen der Verbraucher und der Landwirte.

Kein deutsches Phänomen

Natürlich waren es nicht allein deutsche Politiker, die in Sachen BSE versagt haben. Auch viele Politiker anderer Staaten haben den Verbraucherschutz den wirtschaftlichen Interessen geopfert.

Das gilt auch für den Dioxinskandal in Belgien von 1999. Darüber hinaus zeichnete er sich dadurch aus, dass die belgischen Behörden nur zögernd Informationen weitergaben, die EU-Kommission nicht rechtzeitig und nicht ausreichend über das Ausmaß der Verunreinigung informierten.

Die Hintergründe: Fette, die das Krebs erregende Dioxin enthielten, waren in Belgien in Futtermitteln verarbeitet und vor allem an Geflügel verfüttert worden. Das Gift tauchte in sehr hohen Konzentrationen in Geflügelerzeugnissen und Eiern auf.

Erst durch eine belgische Pressemitteilung und das europäische Schnellwarnsystem erfuhr die deutsche Bundesregierung Ende Mai 1999 von diesen Verunreinigungen. Mehrfach versicherte das belgische Landwirtschaftsministerium den deutschen Kollegen, nichts von diesen Futtermitteln sei nach Deutschland exportiert worden. Doch das stimmte nicht, zwei nordrhein-westfälische Höfe hatten diese Futtermittel erhalten. Zudem stellte sich später heraus, dass die belgischen Behörden bereits im März 1999 Kenntnis von den verseuchten Futtermitteln, das europäische Schnellwarnsystem aber nicht aktiviert hatten.
Nach Ansicht des Instituts für angewandte Verbraucherforschung e.V., Köln (IFAV) macht dieser Skandal Mängel bei der Information, der Administration und den Kontrollbehörden deutlich.

Lebensmittel-Kennzeichnung
contra Verbraucherschutz

Verbraucherschutz bedeutet auch, Lebensmittel nicht so aufzumachen, dass sie den Verbraucher irreführen. Das legt § 17 des LMBG fest. Nach Ansicht des Verbraucherzentrale Bundesverbandes (vzbv) wird dagegen verstoßen. So werde z. B. auf Eierkartons eine idyllische Landschaft mit Fachwerkhaus abgebildet, obwohl die Eier in Wirklichkeit aus Käfighaltung stammen. Werbung mit solch ländlicher Idylle sei eine Irreführung der Verbraucher und ein bewusstes Ablenken von einer ökologisch fragwürdigen und nicht tiergerechten Form der Massentierhaltung, argumentiert der Bundesverband.

In anderen Fällen wird Verbraucherschutz durch die geltende Gesetzgebung ignoriert. Das ist z. B. bei der Novel Food-Verordnung der Fall. Sie regelt die Zulassung neuartiger Lebensmittel, zu denen auch genetisch veränderte Produkte zählen. Artikel 8 legt sehr allgemein fest, was bei der Kennzeichnung solcher Lebensmittel zusätzlich zu den sonst üblichen Angaben erforderlich ist. Genaue Durchführungsbestimmungen dazu gibt es nur für Produkte aus genetisch veränderten Sojabohnen bzw. Mais. Für alle anderen Lebensmittel wird über die Art und Weise der Kennzeichnung im Rahmen der Zulassung entschieden.

Grundsätzlich ist für gentechnisch veränderte Lebensmittel eine Kennzeichnung erforderlich, wenn der genetisch veränderte Organismus im Endprodukt nachgewiesen werden kann. Enzyme oder Vitamine, die von genetisch veränderten Mikroorganismen synthetisiert werden, sind aufgrund dieser Vorgaben ebenso wenig zu kennzeichnen wie Sojaöl oder Lecithin. Denn in keinem von ihnen sind die genetisch veränderten Organismen enthalten.

Auch Fleisch von Tieren, die mit genetisch veränderten Futtermitteln gemästet wurden, ist nicht kennzeichnungspflichtig. Ein weiterer nicht gerade verbraucherfreundlicher Aspekt: Werden in einem Lebensmittel genetisch veränderte Bestandteile in einer Menge von weniger als einem Prozent festgestellt, so gelten diese als Verunreinigungen. Erst bei höheren Anteilen geht man von einer fehlerhaften Kennzeichnung aus.

Gentechnik in geheimer Mission

Aus den lückenhaften Kennzeichnungsbestimmungen zu schließen, Gentechnik spiele bei Lebensmitteln in der Praxis keine Rolle, ist allerdings falsch (s. a. Essay: Gentechnik und Lebensmittel). Wie weit die Anwendung der Gentechnik in der Praxis fortgeschritten und wie wenig bekannt das ist, lässt sich am Beispiel von Brot und Backwaren aufzeigen. Viele Bäcker verwenden für Produkte Fertigbackmischungen, die schon jetzt einige Bestandteile enthalten, die mit Hilfe der Gentechnik gewonnen werden können, wie z. B. Enzyme oder Vitamin C, das als Mehlbehandlungsmittel eingesetzt wird. Sojamehl und Sojalecithin – ebenfalls oft ein Bestandteil in Backmischungen – stammen in der Regel zu einem bestimmten Anteil aus gentechnisch veränderten Soja-Pflanzen.

Ein anderes Beispiel sind die ACE-Drinks und andere ACE-Produkte, die mithilfe der Gentechnik hergestellt sein können. Oft sind sie mit β-Carotin angereichert, das ebenso wie das zugesetzte Vitamin C von gentechnisch veränderten Mikroorganismen stammen kann. Und das Vitamin E wird aus Sojabohnen hergestellt. Diese sind in der Regel zu einem gewissen Anteil gentechnisch verändert. Eine Kennzeichnung der gentechnischen Veränderung ist in keinem der genannten Beispiele erforderlich. Was würden Verbraucher sagen, wenn sie wüssten, dass Gentechnik in Lebensmitteln bereits Realität ist? Vier von fünf Deutschen lehnten in einer Umfrage der Lebensmittel Praxis vom Februar 2000 solche Lebensmittel ab.

Die Risikowahrnehmung des
Verbrauchers

Vorbehalte gegen Nahrungsmittel gibt es nicht nur bei der Gentechnik, sondern das Misstrauen deutscher Verbraucher in Bezug auf die Qualität und Unbedenklichkeit von Nahrungsmitteln ist generell groß. Vor allem die BSE-Krise hat zu einer großen Verunsicherung geführt und zirka die Hälfte der Deutschen fühlte sich im Dezember 2000 einer Umfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach zufolge persönlich durch BSE gefährdet. Ein halbes Jahr später hatte diese Angst nachgelassen und nur noch 40 % fühlten sich gefährdet (s. a. Essay: Medien und Ernährungsverhalten). Zu diesem Zeitpunkt äußerten die Verbraucher die Hoffnung, dass man die Rinderseuche bald in den Griff bekomme. Allerdings schneidet im Jahr 2001 Fleisch bei der Beurteilung der Nahrungsmittelqualität im Vergleich zu 1994 schlechter ab. Positiver schätzen die Verbraucher dagegen Milchprodukte, Brot, Obst und Gemüse ein. Risiken werden zumindest im aktuellen zeitlichen Bezug von Verbrauchern durchaus wahrgenommen. Inzwischen sind sie weitgehend zu ihren alten Gewohnheiten zurückgekehrt. Fast jeder, der früher Fleisch konsumierte, greift wieder zu Fleisch. Nur entscheidet er sich etwas seltener für Rindfleisch. Und statt im anonymen Supermarkt oder großen Verbrauchermärkten kauft er es beim Metzger. Daneben ergeben die verschiedenen Befragungen noch einen anderen Aspekt, der für den Verbraucherschutz interessant ist. Die Verbraucher machen die Politiker für die BSE-Krise mit verantwortlich. 72 % stellten fest: „Die Regierung hat beim Thema BSE zu lange gewartet, hat die Dinge schleifen lassen.“

Kriterien für einen umfassenden Verbraucherschutz

In Deutschland ist u. a. der Bundesverband der Verbraucherzentralen (vzbv) für die Durchsetzung des Verbraucherschutzes zuständig. Seine Forderungen deuten darauf hin, dass es mit eben diesem nicht so weit her ist. So fordert der Verband u. a. die Bereitstellung unabhängiger, interessenneutraler Verbraucherberatung und Verbraucheraufklärung als Gegengewicht zur kommerziellen Werbung, volle Transparenz über die Eigenschaften und Qualität von Waren, sodass es Verbraucherinnen und Verbrauchern möglich wird, selbstbestimmt und eigenverantwortlich zu entscheiden.

Neben strukturellen Reformen wie der Einsetzung eines Bundestagsausschusses für Verbraucherfragen oder der Aufnahme eines Vetorechts des „Verbraucherschutzministeriums“ im Kabinett analog zum Recht des Finanzministers fordert der Verband eine massive Stärkung der unabhängigen Verbraucher-Organisationen durch eine deutliche Erhöhung der öffentlich bereit gestellten Mittel sowie eine von Gängelung freie Praxis der Mittelvergabe und Mittelverwaltung. Außerdem soll ein Verbraucherfonds in Höhe von einem Prozent der Ausgaben der deutschen Wirtschaft für Werbung geschaffen werden.

Reform- bzw. Handlungsbedarf sieht der vzbv auch in anderen Bereichen. So müsse die Einhaltung gesetzlicher Vorschriften staatlich wirksam kontrolliert werden. Die „Abmagerungskur“ der letzten Jahre in den Vollzugs- und Kontrollbehörden der Länder, bei der Lebensmittel- und Veterinäraufsicht sowie im Umweltschutz müsse rückgängig gemacht werden. Werden Verstöße gegen geltendes Recht aufgedeckt, so müssten diese fühlbar sanktioniert werden. Es müsse aufhören, dass sich Geldbußen in Größenordnungen bewegen, die „aus der Portokasse bezahlt werden können“.

Die Informationsrechte der Verbraucher und Verbraucherinnen sowie der unabhängigen Verbraucher-Organisationen müssen grundsätzlich verbessert werden. Sie sollen ein Recht auf Offenlegung von Informationen bekommen, die der anbietenden Wirtschaft und den Behörden über Produkte und Dienstleistungen zur Verfügung stehen. Dieses Ansinnen soll über ein Verbraucherinformationsgesetz erreicht werden. Das soll auch über die „inneren Werte“ von Waren und Dienstleistungen informieren, etwa Kriterien zum Tierschutz, zu ökologischen und sozialen Qualitätsmerkmalen.

Ausblick in die Zukunft

Als Folge der BSE-Krise werden die Zuständigkeiten der Ministerien und der nachgeordneten Behörden zurzeit neu geordnet. Basis dafür ist das so genannte Von-Wedel-Gutachten „Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes (Schwerpunkt Lebensmittel)“, das die Präsidentin des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung Hedda von Wedel erstellte. Der Bericht erschien im Juli 2001. Er deckt Schwachstellen auf und enthält Vorschläge für eine Neuordnung der Behörden. Dabei orientiert er sich an den Strukturen der europäischen Behörden für Lebensmittelsicherheit.

Der Bericht empfiehlt u. a. eine Verbesserung der Organisation des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft einschließlich seiner nachgeordneten Behörden. Außerdem schlägt er vor, zwei neue Behörden zu gründen. Das ist inzwischen geschehen. Am 1. Januar 2002 nahmen das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) und das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) ihre Arbeit auf. Das BfR ist für Risikobewertung und ‐kommunikation zuständig, das BVL soll die Zusammenarbeit von Bund und Ländern sowie mit den EU-Einrichtungen bei Kontrolle und Überwachung verbessern. Diese Aufgabentrennung soll Konflikte zwischen Risikobewertung und -management künftig vermeiden helfen. Gleichzeitig wird sicher gestellt, dass das BfR die Aufgabe der Risikobewertung ohne politischen und  wirtschaftlichen Einfluss wahrnehmen kann. Das BVL muss die schwierige Aufgabe meistern, die Zusammenarbeit mit den Bundesländern zu verbessern, ohne in deren Eigenständigkeit einzugreifen. Denn der Bund besitzt für die Bereiche des gesundheitlichen Verbraucherschutzes weder Kontroll- noch Sanktionsmöglichkeiten. Die vorgeschlagenen organisatorischen Veränderungen werden ohne zusätzliche Kosten im Bereich der öffentlichen Verwaltung nicht zu realisieren sein. Es ist mit erhöhtem Personalaufwand bei Bund, Ländern und Kommunen zu rechnen.

Verbraucherpolitische Bilanz der Bundesregierung ein Jahr nach BSE

Bei der Umsetzung von gesetzlichen Regelungen hat es einige Veränderungen gegeben (Tab. 2). So ist die Produkthaftung seit Ende 2000 auf landwirtschaftliche Erzeugnisse ausgedehnt worden. Allerdings sind Verbesserungen zu fordern, z. B. die Erhöhung der Haftungsgrenze. Sie liegt derzeit bei 160 Mio DM, doch sind nach Ansicht des vzbv bei BSE bereits heute deutlich höhere Schadenskosten zu erwarten. Der Verband fordert auch eine Verlängerung der Verjährungsfrist für Schadenersatzansprüche, die derzeit zehn Jahre beträgt. Die Inkubationszeiten von Krankheitserregern können aber deutlich länger sein.

Auch das Verbraucherinformationsgesetz ist auf den Weg gebracht. Allerdings wird der Informationsanspruch gegenüber Unternehmen nicht so umfangreich ausfallen wie es sich der vzbv gewünscht hat. Der vom Bundesverbraucherschutzministerium ursprünglich geplante Auskunftsanspruch für Verbraucher auch gegenüber Unternehmen ist nach massivem Druck der Wirtschaft nicht mehr in dem jetzt vom BMVEL vorgelegten Gesetzentwurf vorgesehen. Dies macht deutlich, dass auch in Zukunft wirtschaftliche Interessen mit dem Verbraucherschutz konkurrieren.

Weiterführende Literatur:

1) Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes (Schwerpunkt Lebensmittel): Empfehlungen der Präsidentin des Bundesrechnungshofes als Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung. Hrsg. von der Präsidentin des Bundesrechnungshofes. Kohlhammer Stuttgart, Berlin, Köln (2001) Schriftenreihe der Bundesbeauftragten für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung; Bd. 8, ISBN 3-17-017198-4

2) Tagungsdokumentation BLL-Forum, Organisation des gesundheitlichen Verbraucherschutzes in Deutschland am 16. Oktober 2001 in Köln anlässlich der ANUGA 2001
3) PRÜFSTEINE des Bundesverb. der Verbraucherzentralen und Verbraucherverbände und der AG der Verbraucherverbände – AgV – zur Glaubwürdigkeit der Wende in der Verbraucherpolitik vom 17.1.2001
4) IFAV: Lebensmittelskandale in Deutschland,Studie im Auftrag der AgV e.V., Juni 2000

Verbraucherschutz und Ernährung in Deutschland: Tab. 1: Die wichtigsten Lebensmittelskandale in Deutschland.

Verbraucherschutz und Ernährung in Deutschland: Tab. 2: Verbraucherpolitische Bilanz der Bundesregierung zum Stand 2002 aus Sicht des Verbraucherzentrale Bundesverband [vzbv: Darstellung im Internet und pers. Mitteilung].